全面解读美国制裁伊朗背景与现状、趋势

伊朗概况

伊斯兰共和国-伊朗，面积1,648,195平方公里，在中东地区继沙特阿拉伯之后第二大，也是继埃及之后人口第二多的国家，据2021年统计数据其人均GDP按购买力平价17,159美元。几十年来，伊朗一直在该地区乃至更广范围内发挥着极大影响力。其影响力源自其油气储量世界第四大^[1]，并作为世界上人口最多的什叶派穆斯林^[2] 国家的地位，以及它对中东各地政治和武装团体包括几个被美国认定为恐怖组织的积极支持。

美伊关系的背景和2023年以来的变化

1979年伊朗发生了伊斯兰革命^[3]，这场革命推翻了亲美的专制君主沙阿·穆罕默德·礼萨·巴列维，建立了伊斯兰共和国。伊斯兰革命以前，美国和伊朗的关系非常亲密，比如美国为了获得伊朗的石油及保持在中东的利益，大力扶持巴列维王朝。巴列维执政时期，伊朗的经济在中东地区处于领先，1979年人均GDP已经达到接近2500美元，高于当时世界人均水平；1959年，美伊双边防御协定签订，双方在军事上还形成了联盟，美国直接派兵进入波斯湾逼迫苏联撤军；1967年，以美国为首的北约组织成员国纷纷与伊朗签订核能合作协议。然而，1980年，伊朗的美国大使馆发生人质危机^[4]，之后美国和伊朗就停止了外交关系。80年代包括黎巴嫩内战期间，1983年4月黎巴嫩美国大使馆^[5] 爆炸案和10月海军陆战队营地爆炸案^[6]，直至90年代初海湾战争爆发^[7]，美伊关系持续恶化。美国对伊朗制裁始于1979年的人质事件，并持续不断，1984年美国政府将伊朗定为支持国际恐怖主义国家，1995年对伊朗实施贸易和投资禁令，1996年首次对投资伊朗能源行业的外资企业实施二级制裁。

20世纪90年代末，双边关系短暂改善，但在21世纪初，美国认为伊朗武装支持巴勒斯坦组织^[8]，并曝光伊朗此前未披露的核设施，紧张局势再起。联合国安理会也因此担心伊朗核计划可能导致其发展核武器而对伊朗核计划实施制裁。

奥巴马政府试图通过继续经济制裁施压和外交接触来解决伊朗核问题。2015年多边核协议《联合全面行动计划》(JCPOA)是奥巴马执政时期美伊关系的转折点，该协议限制伊朗核活动以换取解除大多数经济制裁。

特朗普和拜登政府的处理方式比较

比较近年来美国政府对伊的政策，出现了一系列的变化，拜登政府的政策似乎采用了奥巴马和特朗普政府的手段结合。拜登政府寻求与伊朗进行外交接触，这与奥巴马政府的做法相似，但与此同时，拜登总统也保留并增加了特朗普政府在退出JCPOA后重新实施的制裁。据报道，美伊外交促成了2023年8月的非正式美伊安排，包括互换囚犯和解冻部分伊朗资金。^[9]考虑到拜登政府正在“采取威慑、施压和外交的策略”，根据布林肯国务卿的说法，更全面接触乃至重启JCPOA的前景尚不确定。

特朗普政府的伊朗政策

特朗普政府时期，美国对伊朗的政策发生了显著变化。

•  任命主张对伊朗强硬的官员。特朗普政府的幕僚团队和外交决策官员几乎都在奉行对伊朗强硬的外交路线，比如前国家安全顾问约翰·博尔顿和国务卿迈克·蓬佩奥都是极端的反伊朗人士。

• 退出伊朗核问题全面协议。特朗普政府在2018年5月8日正式宣布退出伊朗核问题全面协议，这一决定被视为特朗普政府对伊朗政策的重要标志。

• 重启对伊朗的经济制裁。特朗普政府实施了一系列经济制裁，试图使伊朗陷入更深的经济困境，自2018年11月美国恢复制裁后，政府根据现有授权指定了许多实体进行制裁如根据13224号行政令将伊朗央行纳入制裁范围，此外央行还因13382号行政令而被列为扩散实体；颁布了新的授权如制裁最高领袖办公室的第13876号行政令；并将整个伊朗指定为“主要洗钱关注地”。

• 努力鼓动其他国家加入制裁伊朗的阵营。为了遏制伊朗的地区影响力，特朗普政府试图通过主动遏制伊朗的地区“扩张”行为，打击伊朗构建所谓从德黑兰到贝鲁特之“北方弧”的战略构想，并重新加强美国及其盟友在中东地区的地缘政治影响力。

从2019年年中开始，美伊加剧了该地区的军事活动，有时甚至发生直接军事冲突，如伊朗在2019年6月击落波斯湾上空的美国无人侦察无人机^[10]，8月波斯湾油轮的袭击事件^[11]以及9月沙特阿拉伯石油生产设施的遭受无人机袭击事件^[12]进一步加剧了紧张局势。这些紧张局势在特朗普政府于2020年1月3日下令在巴格达杀死伊朗革命卫队指挥官卡西姆·苏莱曼尼^[13]达到顶峰，随后伊朗对伊拉克美军实施报复性弹道导弹袭击，导致100多名美军人员受伤，伊朗支持的力量随后一年在伊拉克持续对美国目标进行攻击。

拜登政府的伊朗政策

在2020年总统大选期间，乔·拜登将特朗普政府的伊朗政策描述为“危险的失败”，声称它使美国与国际伙伴隔绝，允许伊朗增加其浓缩铀库存，并在整个地区加剧了紧张局势。他承诺“向德黑兰提供一个可信的外交途径”，方法是承诺只要“伊朗严格遵守”JCPOA，美国就会重返该协议。

拜登政府对伊朗的政策主要表现在以下几个方面：

• 重返伊朗核协议：拜登政府表示，只要伊朗恢复履约，美国愿意重返并全面遵守伊朗核问题全面协议。这是拜登政府与前任特朗普政府的主要区别，特朗普政府在2018年单方面退出了伊朗核协议。

• 维持制裁：尽管拜登政府表示愿意重返伊核协议，但他们并未放弃对伊朗的制裁。例如，2021年10月，美国财政部宣布制裁两家伊朗企业及相关三名个人。

• 与盟友合作：拜登政府在处理伊朗问题上，积极与其欧洲和以色列等盟友进行合作。他们一方面呼吁伊朗重新返回伊核协议，另一方面则再次向伊朗施加制裁

• 扩大协议范围：拜登政府希望扩大协议参与国范围，修改协议内容，达成一个囊括伊朗核武研发、导弹项目、地区政策乃至人权问题的更广泛协议。

总的来说，拜登政府对伊朗的政策旨在通过外交手段解决美伊之间的问题，同时也考虑到了美国的盟友利益和地区稳定。然而，由于美伊之间存在深刻的分歧和互信问题，这一政策的实施面临着诸多挑战。

2023年以来的变化

2023年，美国和伊朗之间的冲突焦点持续存在，波斯湾的商船和叙利亚境内的美军继续受到各种袭击，美国进一步增派军力，并继续对伊朗实施制裁，包括截获一艘运送伊朗石油去某国的油轮。与此同时，拜登政府据报道直接与伊朗外交官进行接触，试图降低紧张局势。2023年8月，拜登政府官员确认，被伊朗政府关押的5名美国公民预计将获释。这些预期释放据报道是以美国释放一些被美国政府关押的伊朗人以及有限目的释放被韩国政府冻结的伊朗资金作为交换。

波斯湾航运遭袭事件。长期以来，波斯湾一直是美伊紧张关系的爆发点，包括2023年。据报道，美国海军中央司令部第五舰队驻扎在巴林，该舰队在2023年7月的一份声明中表示，"自2021年以来，伊朗骚扰、袭击或抓捕了近20艘悬挂国际旗帜的商船"。这包括伊朗在2023年4-5月抓捕两艘油轮，以及7月试图抓捕另外两艘的行动。

伊朗在4-5月的抓捕发生在美国没收“苏伊士拉贾恩号”油轮^[14]几周后，该油轮被怀疑违反美国制裁，将伊朗原油运往某国。自5月以来，这艘油轮一直锚泊在得克萨斯州海域，尽管有报道称，鉴于伊朗的报复威胁，公司最初拒绝卸载石油。2023年8月中旬，据报道一些国会议员致信拜登总统，要求提供有关政府努力转移和出售被扣押石油的额外信息。该船据报道在8月底开始卸载货物。

据分析，伊朗抓捕这些商船的原因可能有多种，具体原因可能因事件而异，政治目的、经济制裁、领土争端甚至军事威慑均有可能。总的来说，伊朗抓捕商船的原因可能涉及到政治、经济和军事等多个方面。

美军增兵。美国向海湾地区增派了更多军事力量，包括于3月和6月分别派遣B-52和B-1轰炸机，以及8月抵达巴林的两栖准备群/海军陆战队。国家安全委员会战略传播协调员约翰·柯比在7月表示，由于伊朗部队在海湾＂变得更加挑衅、更加活跃和更加危险＂，因此＂国防部长应当也确实要做的就是确保我们具备应对所需的适当能力和资产以及应对准备＂。针对伊朗对商船的袭击，美国官员据报道还讨论了计划，在商船要求协助的情况下，部署美军力量保护商船。

在中东其他地区，伊朗支持的部队继续在2023年针对美军发动袭击。最引人瞩目的交火发生在3月，当时美国对叙利亚东部导致一名美国承包商死亡的无人机袭击进行回击，打击了与革命卫队有关的民兵场所。美军及其伙伴继续开展联合军演，其中一些据报道侧重伊朗。

囚犯释放交易。根据2023年8月的媒体报道，美国和伊朗达成了一个临时协议，伊朗将释放五名被拘留的美国公民，以换取有条件获取被冻结在韩国的60亿美元的伊朗资产，以及美国释放几名在美国监狱中的伊朗人。报道称，五名美国公民中有四人获准从监狱转为软禁（第五人已经在软禁中）。据报道，伊朗将允许这些被拘留者在韩国将伊朗资金转入卡塔尔中央银行的一个账户后离开该国。根据布林肯国务卿的说法，这笔资金将“严格用于人道主义目的，并以严格控制的方式”使用。伊朗官员对伊朗将能够以何种目的和在何种情况下使用这笔资金，给出了多种解释。上述安排的报道引发了一些猜测，认为一项与伊朗核项目有关的非正式协议可能随之而来。宣布囚犯交易协议的第二天，《华尔街日报》报道称，伊朗已“显著放慢”了一些核活动。这篇文章是继6月和7月有报道称，拜登政府主要通过第三国调解，也通过美伊直接接触，寻求通过与伊朗领导人达成非正式谅解来缓和与伊朗的紧张关系之后发表的。布林肯国务卿在8月14日称，“我们（美国和伊朗）之间在核问题上没有达成任何协议”，并表示囚犯释放协议“是一个完全单独的问题”。观察人士和一些国会议员对囚犯交换的新闻反应不一。一些评论家将拜登政府支持有条件释放伊朗在韩国的资金称为“赎金”，认为这会激励人质挟持。这些批评者中的一些人认为，即使该政权无法将解冻的资金用于恶意活动，政权获得额外的人道主义资金也会腾出其他资源用于那些不稳定的活动。支持这项安排的人称赞拜登政府确保可能释放被拘留在海外的美国公民（这是拜登政府明确的优先事项之一），并认为有条件地解冻伊朗的资金用于人道主义目的，可能会剥夺伊朗政权借口来解释国内的经济问题。还有其他人表示更为谨慎的支持态度，一位前美国官员承认存在缺点，但对该协议表示“很难想象出一个更好的替代方案。”

制裁。拜登政府尚未颁布任何新的制裁授权，但继续依照现行的美国法律和行政命令，指定对伊朗和第三国实体进行制裁。2023年被指定制裁的实体包括参与伊朗无人机和弹道导弹计划的个人和公司；参与向亚洲出售、运送伊朗石油的个人；参与镇压抗议者和其他侵犯人权行为的个人；参与在伊朗非法拘留美国公民的高级革命卫队官员；以及促进伊朗政权互联网审查的个人和公司。^[15]

特使的地位。2023年6月底，据媒体报道，伊朗特使罗伯特·马利(Robert Malley)，他领导了包括据说与伊朗官员会面的美国外交计划，被安排无薪休假了，马利告诉记者，他的安全许可正在审查中。有些国会议员敦促政府就马利休假的情况提供更多信息，因为有报道称FBI正在调查他处理机密材料的方式。

伊朗的政治体系

伊朗的伊斯兰共和国成立于1979年，结束了沙王的专制君主制，是一个混合的政治体系，不易简单归类。伊朗有一个议会、定期选举和一些代表民主的其他特征。什叶派伊斯兰教是国教，也是所有立法和司法的基础，政治较量受到严格控制，最高决策权掌握在最高领袖手中。这一头衔自1989年以来一直由阿亚图拉阿里·哈梅内伊(Ayatollah Ali Khamenei)担任，他接替了伊朗伊斯兰共和国的创始领袖阿亚图拉·鲁霍拉·霍梅尼(Ayatollah Ruhollah Khomeini)。2022年9月，哈梅内伊似乎患上了短暂的重大疾病；领导层接班的前景不明朗。

伊朗直接选举产生的最高职位是总统职位，和直接选举产生的一院制议会（也称为伊斯兰咨询会议，即Majles）^[16]以及伊朗政府的其他每一个机构，都服从于最高领袖。现任总统伊布拉欣·拉伊西(Ebrahim Raisi)是哈梅内伊的铁杆支持者，他在2021年6月的选举中当选，接替温和派哈桑·鲁哈尼(Hassan Rouhani)，后者于2013年和2017年赢得选举。鲁哈尼监督了伊朗与美国的谈判以及其加入JCPOA。2018年美国退出JCPOA和重新实施制裁，以及2020年1月美国杀害伊朗伊斯兰革命卫队(IRGC)古德斯部队(Qods Force)指挥官卡西姆·苏莱曼尼(Qasem Soleimani)，似乎使公众支持从鲁哈尼这样的温和派转向强硬派。2020年2月的Majles选举中，强硬派占了上风。

2021年6月的总统选举似乎巩固了对美国采取更强硬立场的转变。由于任期已满，鲁哈尼不符合参选资格；政府还禁止几名温和派候选人参选。这些情况可能促成了伊朗伊斯兰共和国历史上投票率最低的一次选举；仅略低于一半(49%)的合格伊朗人参与了投票。据报道拉伊西在1988年批准处决数千名政治犯的司法决定中发挥了作用，但他在2017年总统选举中输给了鲁哈尼。2019年，哈梅内伊任命拉伊西担任伊朗司法部长。拉伊西的总统竞选胜利可能会提高他接替哈梅内伊成为最高领导人的机会。

伊斯兰咨询会议议员和专家会议（一个宪法职责包括选举最高领导人的机构）的选举定于2024年3月举行。

2022年9月至2023年，伊朗发生大规模政治抗议活动

2022年9月，22岁的玛赫萨·阿米尼因被伊朗道德警察以违反强制头巾法^[17]逮捕，据报在拘留期间死亡，此事引发伊朗全国范围内的动荡。在全国各地的抗议活动中，示威者表达了广泛的不满，妇女在抗议活动中发挥突出作用。作为回应，伊朗政府部署安全部队，据报导逮捕数千人。伊朗官员责怪美国和其他外国煽动所谓的“骚乱”，同时切断互联网接入。

伊朗的军事力量

伊朗的传统军事力量伊朗军队阿尔泰什(Artesh)，是伊朗沙阿时期军队的遗留。阿尔泰什与革命卫队(IRGC)并存，后者是霍梅尼于1979年建立的一个对新政权忠诚的部队。这两支并行部队（各有自己的陆海空部队）之间的竞争源于它们“在资源获取、对政权影响力的不同程度以及任务及职责的固有重叠”。虽然两者都服务于防御伊朗免受外部威胁，但政府主要部署阿尔泰什沿伊朗边境抵御任何入侵力量，而革命卫队具有更多意识形态特征和打击内部威胁及扩大伊朗境外影响力的更广泛使命。革命卫队的组成部分包括：

- 巴斯基(Basij )民兵，一支“志愿准军事后备部队”，在镇压抗议活动及其他形式的内部异见方面发挥关键作用。

- 革命卫队世界旅Qods Force (IRGC-QF), 负责协调伊朗的地区活动，为追求相同目标的代理人和武装组织网络提供武器、培训和其他形式的支持（见下文“地区活动和战略”）。

弹道导弹

根据美国情报部门的数据，伊朗拥有该地区“最大规模的弹道导弹库存”，并且截至2022年，在过去“5至7年间”显著提高了其3000多枚弹道导弹的射程和精确度。中央司令部司令库里拉表示，伊朗大力发展其导弹能力以达到“对地区军队的非对称优势”。伊朗曾动用其弹道导弹直接瞄准美国地区资产，包括2020年1月（紧随美国杀死革命卫队世界旅司令苏莱曼尼之后）对驻扎美军的伊拉克场所的袭击，以及2022年3月和9月对伊拉克库尔德斯坦地区的袭击。

美国国防情报局在2019年评估，伊朗的中程弹道导弹最大射程可达伊朗边境2000公里，据报道可打击远至以色列或东南欧的目标。美国官员和其他人担心伊朗政府可能利用其初级空间计划开发更长射程的导弹，包括洲际弹道导弹(ICBM)。根据美国国家情报总监办公室在2023年6月发布的一份经国会授权的报告，伊朗在空间发射载具(SLV)上的工作“如果决定开发洲际弹道导弹，会缩短时间表，因为空间发射载具和洲际弹道导弹使用类似的技术”。2022年3月，拜登政府因参与弹道导弹活动而对五名伊朗人和实体实施制裁。

伊朗导弹计划和联合国“快速恢复”制裁

2015年7月，联合国安理会通过了第2231号决议^[18]，除了全面执行伊核协议外，还含有与伊朗武器和导弹发展活动相关的规定。具体而言，决议附件B禁止向伊朗转让常规武器或从伊朗接收常规武器（常规武器禁运在2020年10月到期，弹道导弹禁运在2023年10月到期），并限制导弹相关物品的出口，直到2023年10月。联合国安理会第2231号决议还包括允许任何“伊核协议参与国”迫使重新实施联合国制裁的规定，包括武器转让和弹道导弹禁令以及购买伊朗石油的禁令，这一过程被称为“快速恢复”。2020年8月，川普政府援引快速恢复条款，试图延长常规武器禁运，但安理会的大多数其他成员国（包括伊核协议参与国法国、英国、俄罗斯和中国）认为，自2018年起停止执行伊核协议承诺的美国不再是参与国，因此无权触发制裁的快速恢复。拜登政府已改变了川普政府对快速恢复条款的立场。2023年10月18日针对伊朗弹道导弹活动的联合国制裁到期日的临近再次引起了国际社会对快速恢复程序的关注。根据媒体报道，2022年，欧洲三国向伊朗传达，如果伊朗生产含90%浓缩铀（被认为属于军用级）的浓缩铀，他们将启动快速恢复。无论如何，根据一些媒体报道，欧洲三国可能会实施与伊朗导弹活动相关的单方面制裁。

伊朗无人机

根据美国中央司令部的说法，伊朗还开发出了“该地区最大、最先进的无人机部队”，并用其攻击了许多外国目标。伊朗的无人机虽然在技术上不及美国的无人机先进复杂，但它们以较低的成本可以发挥作用，尤其考虑到伊朗空军仍相对落后。传统的防空系统很难拦截无人机，部分原因是这些系统最初是为了检测较大雷达/热特征的有人机而设计的。伊朗的无人机行动包括2019年9月对沙特阿拉伯阿布奎克石油设施的袭击，该袭击使用了18架无人机和几枚陆攻导弹；2021年7月对阿曼海岸一艘油轮的袭击；以及2021年10月对叙利亚塔纳夫美军基地的袭击。拜登政府已经制裁了一些个人和实体，因为他们“向伊朗革命卫队无人机计划提供了关键支持”。在第117届国会，众议院通过并向参议院外交委员会报告了一项法案(H.R. 6089)，要求总统对参与伊朗无人机活动的人实施制裁。2022年8月，伊朗开始向俄罗斯转让武装无人机，后者已经用这些无人机对付乌克兰的军队和基础设施。

伊朗外交政策和区域活动

总体的来看，伊朗的外交政策似乎反映了以下一些情况:

威胁感知。伊朗领导人认为，美国及其盟友试图推翻伊朗现有政权，例如波斯湾及其周边的美军存在反映出意图恐吓或攻击伊朗。根据2023年美国情报界的年度威胁评估报告，"伊朗政权认为它与美国及其地区盟友处于一场存在主义斗争中。" 伊朗官员将该国的导弹计划和其他军事计划描述为“防御性的”，认为它们可遏制敌对势力的攻击。伊朗领导人目睹了美国对其两个邻国（伊拉克和阿富汗）的军事干预，并继续提及前国务卿奥尔布赖特描述的美国在“策划1953年推翻伊朗受欢迎的总理穆罕默德·摩萨台的重要作用”^[19]。伊朗领导人将美国制裁描述为对伊朗的经济战。

意识形态。1979年伊朗革命用一个什叶派教士主导的政权取代了一个亲美的世俗威权领导人，这一变化融入了伊朗的外交政策。伊斯兰革命的另一个意识形态元素是该政权坚定的反对以色列存在的言论。自革命以来，这种仇恨加剧了伊朗与以色列的紧张关系，对该地区及美国政策产生了广泛影响。

务实主义。伊朗领导人表达了帮助其他什叶派穆斯林的承诺，但有时为了推进伊朗的地缘政治利益而温和了这种做法。例如，伊朗支持基督教居民聚集的亚美尼亚，而不是什叶派居民聚集的阿塞拜疆，部分原因可能是为了阻止跨境阿塞拜疆民族主义在伊朗少数民族中的传播。总统莱西也试图改善与相邻海湾国家的关系，这种努力似乎将解决国内经济问题置于传统地区竞争之上。2023年3月伊朗同意与敌对的沙特阿拉伯恢复关系，也可能反映了这种做法。

派系利益和竞争。伊朗的外交政策反映了国内不同派系之间不同的意见。最高领袖哈梅内伊坐在几个由强硬派主导的决策和咨询委员会的顶端，他们努力使伊朗免受西方政治和文化影响。相比之前的伊朗领导人，如前总统哈桑·鲁哈尼，有时寻求通过与西方接触来吸引更多的外国投资并刺激国内经济。

伊朗的地区代理人和盟友

伊朗在中东支持一些政治和武装集团，作为所谓“前沿防御”战略的一部分，这一战略的指导原则是“伊朗应该在其边境以外与对手作战，以防止在伊朗国内发生冲突。”美国官员将伊朗政府对这些地区代理人和盟友的支持描绘为对美国在该地区利益和部队的威胁。2023年美国情报部门的威胁评估预测，伊朗将继续威胁美国的利益，因为它试图削弱美国在中东的影响力，在邻国获得影响力和投射权力，最大限度地减少对政权安全的威胁....伊朗支持的代理人将寻求在伊拉克、叙利亚甚至可能在其他国家和地区发动针对美军人员的袭击。

伊拉克。伊拉克境内伊朗支持的民兵持续对美国和伊拉克的设施及支持系统发动间歇性的火箭弹、无人机和简易爆炸装置(IED)袭击。这些组织寻求修改或撤销伊拉克邀请美军保留2021年12月美军作战部队撤出该国后在伊拉克的咨询机构。它们还试图报复2020年1月美国在巴格达对伊朗革命卫队指挥官盖达尔·苏莱曼尼和亲伊拉克民兵卡塔伊卜·哈卡姆的袭击。伊朗还在伊拉克库尔德斯坦地区进行了打击，目标是伊朗声称为以色列及伊拉克境内伊朗库尔德斯坦反对派提供支持的网络。

叙利亚。伊朗支持的民兵曾将叙利亚作为基地，从那里针对伊拉克的美军和设施。并以报复以色列对叙利亚伊朗部队的空袭，攻击叙利亚的美军。美国则认为，伊朗政府寻求在叙利亚获得永久军事存在，以增强其地区影响力、支持黎巴嫩真主党，并威胁以色列。

黎巴嫩。伊朗对真主党的支持，包括提供火箭弹和短程导弹，帮助伊朗获得对以色列这个关键地区对手的影响力。以色列声称，伊朗可能正在向真主党供应先进的武器系统和技术，并协助真主党建立自主生产火箭弹、导弹和无人机的能力，这些都可能从黎巴嫩、叙利亚、伊拉克或也门威胁以色列。

也门。伊朗对也门胡塞武装的支持，包括提供弹道导弹、巡航导弹以及无人系统，使该组织能够针对美国的伙伴，包括沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国。据报道，作为2023年与沙特阿拉伯达成协议的一部分，伊朗同意停止向胡塞武装运送武器。

加沙地带和西岸。伊朗继续支持巴勒斯坦逊尼派伊斯兰武装组织哈马斯和巴勒斯坦伊斯兰圣战组织，这两个组织在加沙地带以火箭弹、导弹和无人机威胁以色列的部分地区。两组织也采取步骤在西岸获得立足点，表面上是为了削弱以色列和巴勒斯坦当局在当里的控制。^[20]

伊朗的核计划

美国政策制定者多年来一直表示担心德黑兰可能试图发展核武器。伊朗目前建造气体离心铀浓缩设施是令其担忧德黑兰正在追求核武器的主要源头。气体离心机可以生产低浓缩铀(LEU)，可用于核电站，也可以生产用于核武器的武器级高浓缩铀(HEU)，这是两种核武器所使用的裂变材料之一。伊朗领导人声称该国目前和未来民用核反应堆的LEU生产仅供德黑兰使用。 

美国政策的重点是利用各种强制外交手段向伊朗施压，迫使其同意限制其核计划。奥巴马政府采取了更强大的经济制裁与如果伊朗接受核计划限制则解除制裁的“双轨”策略。许多观察人士认为美国和多边制裁促成了伊朗于2013年决定进入谈判，并于2015年达成了《联合全面行动计划》(JCPOA)。

2015年《联合全面行动计划》(JCPOA)

JCPOA对伊朗的核计划施加了限制，以换取解除大多数美国和联合国安理会经济制裁。该协议限制了伊朗的浓缩和重水反应堆计划，并为增强国际原子能机构监督以侦测伊朗试图利用声明或秘密设施生产核武器提供了方便。根据美国官员的说法，该协议的核相关条款将核爆炸时间 - 伊朗生产足够一枚核武器所需武器级高浓缩铀所需时间 - 延长至最少一年，持续至少10年。协议除了对与裂变材料生产相关的活动施加限制外，还无限期地禁止伊朗“可能促成设计和开发核爆炸装置的活动”，包括研究和诊断活动。国际原子能机构继续监测伊朗遵守JCPOA条款情况，但自2019年以来报告称伊朗与JCPOA强制监测合作日益减少。

制裁解除。根据JCPOA，美国在2016年放弃了其次级制裁 - 主要是在能源领域对任何与伊朗进行贸易的第三国的限制 - 在JCPOA执行期间放宽了这些次级制裁包括：(1)限制伊朗出口石油和外国向伊朗销售汽油及能源行业设备的制裁，以及限制伊朗能源行业的外国投资；(2)金融业制裁，包括伊朗货币里亚尔的交易；以及(3)针对伊朗汽车行业的制裁。欧盟取消了对从伊朗购买石油和天然气的禁令；伊朗银行重新加入了SWIFT金融信息服务系统。联合国安理会撤销了要求成员国施加限制的决议。JCPOA并不要求取消对美伊直接贸易的制裁，或因伊朗支持地区武装派系和恐怖组织、侵犯人权或努力获取导弹和先进常规武器技术而实施的制裁。美国于2018年重新施加了根据JCPOA执行放弃的制裁。

2019年后发展。国际原子能机构报告称，伊朗的一些核活动，包括LEU储量和浓缩地点数量，都超过了JCPOA规定的限制，机构无法全面执行JCPOA的核查和监测活动。2023年3月，福尔多夫浓缩设施检测到浓缩至83.7%的铀微粒引发美国和国际社会的关注后，国际原子能机构总干事拉斐尔·格罗西(Rafael Grossi)表示，该机构和伊朗“已经启动技术讨论，以全面澄清此问题。”2023年6月，格罗西报告称“取得了一定进展，但没有我希望的那么多”，尽管该机构据报告对高浓缩铀微粒没有进一步疑问。对此，美国驻国际原子能机构代表“强调伊朗生产浓缩至60%的铀没有可信的和平目的”，并呼吁伊朗“停止其核挑衅”。 2023年6月，美国国家情报总监办公室报告称，“伊朗目前没有进行生产可测试核装置所必需的关键核武器开发活动”。

美国对伊朗制裁的演变

自1979年以来，历届美国政府为改变伊朗的行为，时常在国会的指导下施加经济制裁。伊朗问题上的美国制裁是多方面的和复杂的，这是40多年来历届总统政府和国会的立法、行政和执法行动的结果。

美国对伊朗的制裁最初于1979-1981年的伊朗人质危机期间施加，当时吉米·卡特总统下令冻结在美国几乎所有的伊朗资产。1984年，乔治·舒尔茨国务卿将伊朗政府定为国际恐怖主义国家支持者，这是在1983年10月贝鲁特美国海军陆战队营被后来建立黎巴嫩真主党的分子轰炸之后。伊朗的这一地位触发了几项制裁，包括限制美国对伊朗的双重用途出口许可；禁止美国的外援、军售和在国际金融机构的支持；以及暂停对协助或向受制裁国销售武器的国家的美国外援。

后来在1980年代和整个1990年代，其他美国制裁旨在限制伊朗的常规军备和其在整个中东地区施加影响力的能力。进入21世纪，随着伊朗核计划的进展，美国制裁在很大程度上侧重于施压伊朗以限制其核活动（见下表1）。2010年以后美国颁布的大多数制裁是针对与伊朗主要经济部门（包括银行、能源和航运）进行交易的外国公司的次级制裁。历届政府还依据各种授权，指定个人和实体来实施和补充这些法律的规定。

指定制裁伊朗的法规

注：国会授予总统终止对伊朗在CISADA、ITRSHRA和IFCA中施加的大部分制裁的权力，但在终止这些制裁之前，总统必须证明伊朗政府已经停止参与在CISADA第401节中规定的两个关键领域（恐怖主义和武器）。

美国2011-2015年和2018年以来对伊朗实施的制裁已经对伊朗经济造成了巨大影响。联合国一位官员在2022年5月访问伊朗时说，经济制裁加剧了通货膨胀和贫困。一些分析人士虽然同意制裁确实产生了影响，但也认为伊朗长期实行失败的经济政策也是导致其经济问题的原因。美国中央情报局世界概况指出，腐败、价格管制、补贴和大量不良贷款等都阻碍了伊朗经济的发展。

制裁对遏制伊朗一系列被视为威胁美国利益的行为似乎具有混合影响。如前文所述，一些专家认为伊朗决定参与多边谈判并在JCPOA下限制其核项目至少在一定程度上是由于制裁压力。而伊朗一些被视为威胁美国利益的区域影响力和军事能力似乎仍然可观，近十年内可能还会增加。

自2018年美国重新实施制裁并造成经济压力以来，伊朗减少了遵守JCPOA的核承诺。在伊朗与美国通过JCPOA签约国进行关于恢复JCPOA的间接谈判时，这些核计划进展仍在继续。

美国国会已指示连续多届政府就伊朗问题提供报告，包括美国制裁。最近的立法包括关于“美国对伊朗双边制裁状况”(2023财年综合拨款法案第7041(b)(2)(B)节）和制裁对各伊朗实体及伊朗支持的组织影响（2022财年国防授权法案第1227节）的报告。

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注释：

[1] 根据最新的数据，全球油气储量排名前五位的国家分别是：①石油储量前五强：委内瑞拉、沙特阿拉伯、伊朗、加拿大和伊拉克。这五个国家的总储量为1490.5亿吨，占全球储量的62%。②天然气储量前五强：俄罗斯、伊朗、卡塔尔、美国和土库曼斯坦。这五个国家的总储量为133.3万亿立方米，占全球储量的63%。

[2] 按2016年统计数据显示，穆斯林99.6%(90-95%什叶派，5-10%逊尼派)，其他(琐罗亚斯德教、基督教和犹太教)0.3%

[3] 1979年的伊朗伊斯兰革命，也被称为1979年革命或HOMEINI（霍梅尼）革命，这场革命推翻了伊朗2500年的君主制的独裁统治，结束了巴列维家族对伊朗长达半个世纪的统治。这场革命的原因起于1963年伊朗巴列维国王宣布施行白色改革，该改革遭到宗教领袖赛义德·鲁霍拉·霍梅尼的激烈反对。为了使改革顺利，巴列维国王逮捕了霍梅尼，并将他移送到监狱、军事基地等地，伊朗人民为此发生了大规模抗议，整个伊朗发生了持续三天的暴乱，霍梅尼的支持者宣称有15000人死于警方的枪炮下。在这个“暴风雨前夕”时期，刚萌芽的伊斯兰复兴思想开始削弱正在孕育的西方化，西方化正是国王世俗政权的主要构思。最重要的是，霍梅尼宣扬以反抗甚至是殉教来对抗不公和暴政是什叶派伊斯兰教的所为，穆斯林应该要抵制自由资本主义及**主义的影响。最终，在1979年2月11日，游击队和叛军在巷战里击败了忠于沙阿的部队，导致皇室政权的崩坍。经过了全国公投后，伊朗在1979年4月1日成为伊斯兰共和国，并通过了新的伊朗伊斯兰共和国宪法。霍梅尼在1979年12月成为国家的最高领袖，标志伊朗由世俗国家向伊斯兰教国家的转变，中断了伊朗现代化进程，并与西方关系恶化，也加剧了伊朗与邻国的教派纷争。伊斯兰革命推动了政教合一的伊斯兰主义在中东地区的兴起和传播。

[4] 1980年在伊朗的美国大使馆发生的人质危机事件，被称为伊朗人质危机。这场危机始于1979年11月4日，一直持续到1981年的1月20日，长达444天。事件的起因是伊朗伊斯兰革命后，巴列维国王逃亡到美国，伊朗要求美国交出巴列维，但美国不仅不同意，还很傲慢并指责伊斯兰革命是非法的，这使得伊朗人对美国感到愤怒，并在当时的伊朗驻美使馆发生了抗议并占领，66名美国外交官和平民被扣留为人质。在此期间，美国总统吉米·卡特对伊朗施加了经济和外交压力：1979年11月12日起终止从伊朗进口石油；一些伊朗人被美国驱逐出境；大约价值80亿美元的伊朗人的在美资产自1979年11月14日起被冻结。然而，这些措施并未能解决危机。1980年4月7日，美国宣布与伊朗断交。同年4月25日，美国派出军用飞机试图营救人质，但行动失败。最终，在1981年1月20日，所有人质被释放。许多人认为这场危机导致了当时的美国总统吉米·卡特连任失败。

[5] 1983年4月黎巴嫩贝鲁特的美国大使馆发生的爆炸事件，被认为是由黎巴嫩真主党策划的，而伊朗和叙利亚则被认为是幕后黑手。这起爆炸事件导致了60多人死亡，其中包括10多名美国人。这起事件加剧了该地区的紧张局势。

[6] 1983年10月在黎巴嫩贝鲁特的美国海军陆战队军事营地遭遇了一场自杀式炸弹袭击，整起事件造成了241名美军士兵丧命。美国海军陆战队营地爆炸事件发生后，美国方面指责伊朗革命卫队和黎巴嫩真主党与此次袭击有关。然而，伊朗方面坚决否认了这一指控。在事件发生后的多年里，美国一直在寻求对遇难者家属的赔偿。据报道，美国联邦法院曾在2007年裁定，伊朗应向贝鲁特军营爆炸案中丧生的美军官兵家属支付高达26.5亿美元的赔偿金。然而，这些赔偿金并非来自伊朗政府，而是来自美国从伊朗方面查处或没收的“非法资产”。因此，虽然伊朗与这起事件有的关系，但具体的责任归属仍存在争议。然而，1984年9月，已迁往奥卡尔的美国驻黎巴嫩大使馆再次遭到炸弹袭击。频繁发生的袭击事件，最终导致美国在1984年撤离了黎巴嫩。

[7] 海湾战争，也被称为第一次波斯湾战争，发生在1990年8月2日至1991年2月28日期间。这场战争是由美国领导的35个国家组成的联军与伊拉克之间的冲突。1990年8月2日，伊拉克军队入侵科威特，推翻科威特政府并宣布吞并科威特。以美国为首的多国部队于1991年1月17日开始对科威特和伊拉克境内的伊拉克军队发动军事进攻。表面上看，海湾战争主要是由美国领导的联军与伊拉克之间的冲突，然而，这场战争对整个中东地区，包括伊朗，都产生了深远影响。伊朗与伊拉克在1980年至1988年之间进行了一场长达8年的战争，这场战争对两国都造成了巨大的人员和财产损失。因此，当伊拉克在1990年入侵科威特并引发海湾战争时，伊朗虽然没有直接参与，但海湾战争结束后，美国在中东地区的军事存在增加，这对伊朗构成了潜在威胁。尽管伊朗并未直接参与海湾战争，但美国的军事介入无疑加剧了该地区的紧张局势。最重要的是海湾战争改变了中东地区的力量平衡，尽管伊朗在海湾战争中保持了中立，但随着伊拉克的实力削弱，伊朗在地区内的影响力也得到了提升。

[8] 巴勒斯坦有多个政治组织，其中最主要的是巴勒斯坦民族解放运动（法塔赫）和巴勒斯坦伊斯兰抵抗运动（哈马斯）。这两个组织在巴勒斯坦内部有着不同的支持者和政策。法塔赫是巴勒斯坦解放组织（PLO）的主要成员，也是巴勒斯坦自治政府的主导力量。法塔赫主张通过和平谈判解决以巴冲突。哈马斯则是一个更为激进的组织，主张通过武装斗争来反对以色列。哈马斯在2006年的巴勒斯坦立法选举中获胜，从此在加沙地带实行实质性控制。伊朗与巴勒斯坦的关系复杂。在1979年伊朗伊斯兰革命之前，伊朗与以色列关系较好，对巴勒斯坦问题持中立态度。但革命后，伊朗的立场发生了180度的转变，开始支持巴勒斯坦的反以色列力量。特别是哈马斯，得到了伊朗大量的政治、经济和军事支持。这种支持在2012年以色列对加沙地带的军事行动中表现得尤为明显。然而，2011年阿拉伯之春以来，哈马斯与伊朗的关系出现了裂痕。叙利亚内战爆发后，哈马斯选择支持反对阿萨德政权的叙利亚反对派，这使得哈马斯与伊朗关系紧张。总的来说，伊朗与巴勒斯坦组织之间的关系受到地区局势、国际关系以及各自内部政策变化的影响。

[9] Farnaz Fassihi and Michael Shear, “U.S. reaches deal with Iran to free Americans for jailed Iranians and funds,” New York Times, August 10, 2023.

[10] 2019年6月20日，一架美军RQ-4“全球鹰”无人机在执行侦察任务时，被伊朗击落。伊朗方面表示，这架无人机侵犯了伊朗的领空。美国则坚称其无人机在国际领空中飞行。这次事件引发了国际社会的广泛关注，因为它加剧了美国和伊朗之间的紧张关系。伊朗方面表示，击落无人机是为了捍卫自己的领土主权。美国则认为，伊朗的行动是对国际法的严重违反。这次事件也引发了关于无人机使用和领空权的讨论。一方面，无人机在现代战争中的作用越来越重要，但其使用也引发了许多法律和道德问题。另一方面，领空权是国家主权的重要组成部分，任何对领空权的侵犯都可能引发冲突。这次事件反映了美国和伊朗之间复杂而紧张的关系，也揭示了现代战争中新技术带来的挑战和问题。

[11] 在2019年至2022年的波斯湾危机中，伊朗和以色列之间的紧张关系加剧，这导致了一系列涉及海湾地区航运的袭击事件。2021年8月2日，一艘由以色列公司管理的“莫瑟街号”油轮在安曼海岸遇袭，一名英国和一名罗马尼亚船员死亡。英国、美国和以色列均指责伊朗操纵无人机袭击油轮，伊朗则矢口否认。而美国是全球最大的石油消费国，波斯湾是全球最大的石油运输通道。因此，任何影响波斯湾航运安全的事件都可能对美国的能源供应产生影响。

[12] 2019年9月14日，沙特阿拉伯国家石油公司（阿美石油公司）的两处石油设施遭到无人机袭击，这被称为“9·14沙特油田遇袭事件”。这次袭击导致了沙特原油产量减半，每日只能生产570万桶原油。袭击发生后，也门胡塞武装宣布对该袭击事件负责。然而，美国国务卿蓬佩奥在2019年9月14日指称伊朗是该次袭击的幕后黑手。伊朗外交部对此予以否认，并在2019年9月15日表示，“责怪伊朗并不会结束也门的灾难”。这次事件不仅加剧了中东地区的紧张局势，也对全球能源供应链构成了威胁。

[13] 2020年1月3日凌晨，美国总统特朗普下令对巴格达机场进行空袭，杀死了伊朗革命卫队“圣城旅”司令卡西姆·苏莱曼尼。苏莱曼尼被认为是伊朗第二强人，统领伊朗革命卫队特种部队“圣城旅”，负责执行国外任务。他在叙利亚、伊拉克和黎巴嫩的领导下，伊朗势力渗透到中东各国，威胁以色列、沙特等伊朗的敌人。当时，苏莱曼尼刚乘车离开巴格达机场，伊拉克什叶派武装组织副指挥官前来接机，同时丧生。美国五角大楼随后宣布，袭击是特朗普下令的。这次事件引发了国际社会的广泛关注和反响。例如，我国外交部发言人耿爽表示，“我们高度关注有关事件。中方一贯反对在国际关系中使用武力，主张各方应切实遵守《联合国宪章》宗旨和原则以及国际关系基本准则。伊拉克的主权、独立和领土完整应当得到尊重，中东海湾地区的和平与稳定应当得到维护。”这次事件不仅加剧了美国和伊朗之间的紧张关系，也对全球和平与稳定构成了威胁。

[14] 美国对“苏伊士·拉贾恩”号油轮的行动始于2022年2月，美方宣称这艘油轮涉嫌参与被制裁的伊朗石油贸易。在美国的压力之下，原本应该北上中国的“苏伊士·拉贾恩”号，被迫在新加坡停靠了约一年时间。2023年4月，这艘油轮的所有者美国“橡树资本”公司 (Oaktree Capital)，与实际运营方希腊“帝国航运”公司（Empire Navigation）在美国的进一步制裁威胁之下，再度作出让步，命令“苏伊士·拉贾恩”号向西航线，按照华盛顿方面的要求，驶往美国东海岸。在美国得克萨斯州海域等待了两个半月后，“苏伊士·拉贾恩”号油轮于2023年8月卸载了这批原油。美国司法部公布的法律文件显示，油轮所属的公司在4月认罪，并被判处三年缓刑和250万美元罚金。这起事件是美国通过制裁手段，打击伊朗的海上石油贸易，限制伊朗经济发展，推动伊朗内部生变的一种特殊操作。也有些分析认为这也是美国对华海上封锁的预演。

[15] See U.S. Department of the Treasury, Office of Foreign Assets Control press releases “Treasury sanctions international procurement network supporting Iran’s missile and military programs,” June 6, 2023; “Treasury sanctions companies involved in production, sale, and shipment of Iranian petrochemicals and petroleum,” February 9, 2023; “Treasury sanctions senior Iranian officials overseeing violent protest suppression and censorship,” April 24, 2023; “Treasury sanctions officials of Iranian intelligence agency responsible for detention of U.S. nationals in Iran,” April 27, 2023; “Treasury sanctions Iranian company aiding in internet censorship,” June 2, 2023.

[16] Majles是伊朗议会的称呼,全称为“伊斯兰咨询会议”(Islamic Consultative Assembly)。它是伊朗的立法机构,由290个直接选举产生的议员组成。Majles一词来源于波斯语,可以翻译为“会议场所”或“议会”。它是伊朗自1906年立宪革命以来议会的传统称呼。1979年伊斯兰革命后,它仍然被保留作为伊朗伊斯兰共和国议会的名称。

[17] 伊朗的头巾和贞操法即《通过促进贞洁和头巾文化支持家庭法案》，是该国对妇女着装规定的一部分。这些规定要求妇女在公共场所佩戴头巾，并遵守特定的着装规定。2023年9月，伊朗议会通过了一项新的“头巾与贞操”法案，将对违反该国着装规定的人——尤其是女性，进行更加严厉的惩罚。依据新法案，那些不遵守该国严格的伊斯兰头巾佩戴和适当着装要求的人有可能面临长达10年的监禁。另外，被认定违法者还可能遭到鞭笞，被处以最高3.6亿伊朗里亚尔（相当于8522.73美元）的罚款，还会受到旅行限制，并被剥夺上网权利。

[18] 2015年7月20日，联合国安全理事会一致通过了第2231号决议。这项决议核可了《联合全面行动计划》（Joint Comprehensive Plan of Action，JCPOA），这是一个由中国、法国、德国、俄罗斯、英国、美国、欧洲联盟高级代表（欧洲三国/欧盟+3）和伊朗达成的协议，旨在长期、全面、妥善解决伊朗核问题。第2231号决议规定终止了安全理事会以往关于伊朗问题的各项决议的规定，并制定了无一例外地适用于所有国家的具体限制。根据《联合国宪章》第25条规定，会员国有义务接受和执行安全理事会的决定。这项决议表明了安理会对伊朗核问题审议的重大转变，并表示希望在执行《全面行动计划》的基础上与伊朗建立新关系，圆满结束对这一问题的审议。安全理事会还申明全面执行《全面行动计划》将有助于建立对伊朗核计划只用于和平目的的信心，并强调《全面行动计划》有利于推动和促进与伊朗发展正常的经济和贸易联系及合作。总的来说，第2231号决议是联合国安全理事会对伊朗核问题的重要决策，旨在通过外交手段解决伊朗核问题，同时也对全球和平与稳定产生了深远影响。

[19] 穆罕默德·摩萨台（Mohammad Mosaddegh）是伊朗的一位重要政治家，他在1951年至1953年间出任了民选的伊朗首相。然而，在1953年，他被美国中央情报局（CIA）策动的政变推翻。摩萨台在任期间实施了一系列渐进式的社会改革，包括推行失业补偿金制度、立例规定雇主向患病或受伤员工提供福利、以及解放佃农，使他们不再受地主强制劳役。此外，他还规定地主贡献租金收益的20%到一个基金，用以资助一些比如兴建公共浴堂、农村住房和害虫防治等的市政发展项目。然而，摩萨台在首相任内最瞩目的举动，是把伊朗石油业国有化。在国有化以前，伊朗石油业自1913年起一直由英伊石油公司（后称英国石油，简称BP）掌控，而英伊石油背后则由英国政府操控。摩萨台的决定令英政国府相当不满，在英国军情六处要求下，美国中央情报局策动了一场政变，成功在1953年8月19日推翻摩萨台，并在军情六处授意下由伊朗将领法兹卢拉·扎赫迪接任首相。这次政变的中情局代号为阿贾克斯行动。

[20] 这可能是因为哈马斯等激进武装派别一直与较为温和的主流派巴民族解放运动（法塔赫）争夺巴内部主导权，常常以强硬对抗以色列来获取巴民众支持。此外，支持哈马斯的伊朗和支持法塔赫的沙特关系缓和，必然会对巴内部各派之间关系及巴以关系产生影响。