美国对外经济制裁实施概览

本报告根据Congressional Research Service (CRS) 于2022年3月18日发布的《Enforcement of Economic Sanctions: An Overview 》全文翻译

2022年初发生的俄罗斯与乌克兰军事冲突，美国和其他许多国际行动方对资助俄罗斯和白俄罗斯政府或与之有联系的个人和实体实施了经济限制措施（“经济制裁”）。美国财政部下属的外国资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control, OFAC）1 负责制裁的实施，而OFAC和司法部（Department of Justice, DOJ）2 则是经济制裁措施的主要执行者，其他联邦机构也在发挥作用，比如国会和总统处于决策层面，负责制定经济制裁的政策，国务院与财政部和商务部一起负责实施各类制裁，商务部的工业与安全局（BIS）负责执行出口管制类的制裁。这些机构在制裁过程中进行密切合作，各自依据其职权范围分工合作，共同实施制裁措施。在美国的经济制裁法律体系下，需要一个非常成熟和庞大的执行机构体系进行支撑。这些机构并不是完全独立没有任何交集的，各个机构在制裁过程中进行密切合作。此外，美国对外经济制裁的主要路径有两条：经济制裁和出口管制。前者针对特定对象和特定交易，是基于具体名单实施的制裁；后者具有较强的属物管辖特征，是基于特定行业门类实施的制裁。

本文主要介绍美国经济制裁制度及其如何执行。

经济制裁的实施

大多数经济制裁是利用《国际紧急经济权力法》（IEEPA）和《国家紧急状态法》(NEA)授予总统的权力实施的。总统可以在宣布国家紧急状态时，限制或禁止涉及“任何人在任何外国或其国民拥有任何权益的财产，或与任何财产有关的受美国司法管辖的交易”【美国法典第50篇35章1702节(a)条】3。“人”包括自然人和实体。

在美国“从事武装敌对行动或受到外国或外国人的攻击”期间，总统阻止并禁止指定个人财产交易的权力扩大至包括没收财产【美国法典第50篇35章1702节(a)条(1)款(C)项】。总统可下令没收任何外国人的财产，该财产的所有权归总统指定的机构或个人所有。总统还可确定可持有或出售被没收财产的条件，以及其他事项。

在行使IEEPA项下的职权时，总统通常会发布行政命令，内容包括：（1）宣布国家进入IEEPA项下的紧急状态；（2）列出财政部长或其他官员（如国务卿）指定将受到制裁的特定外国人士的法律依据；以及（3）确定应适用于指定人士的交易类型或其他禁令。例如，关于打击“俄罗斯联邦政府的有害外国活动”的第14024号行政命令4 阻止并禁止指定外国主体在美国境内进行财产交易，或与美国主体拥有或控制的财产交易。财政部长在与州务卿协商后，可根据第14024号行政命令指定受到制裁的相关个人，理由包括该外国人员是“俄罗斯联邦政府的行政分区、机构或部门”或已从事“破坏美国、其盟国或合作伙伴的和平、安全、政治稳定或领土完整的活动”。

财政部和/或国务院根据获得的情报及其他信息确定满足该等行政命令标准的具体人员。这些人士随后被添加到适当名单中。美国人一般不得与资产被冻结且出现在特别指定国民和封锁人员名单（SDN List）5上的人进行交易。出现在非特别指定国民名单（Non-SDN List）6上但资产未被冻结的人，美国人也禁止与之进行某些交易，该名单由 OFAC在合并制裁清单中统一安排。

违反 IEEPA可能使美国和外国人员面临民事和刑事处罚。被告可能面临最高250,000美元的民事处罚（或根据《1990年联邦民事处罚通胀调整法》的要求进行通胀调整后的330,947美元）或者“构成违法行为基础的交易金额的两倍”（美国法典第50篇35章1705节）；《经济制裁执行指南》（联邦法规汇编第31篇第501部分附表A）。被告还可能因故意违法行为面临最高100万美元的罚款或最高20年的监禁（美国法典第50篇35章1705节）。

关于 IEEPA的更多信息，参见 CRS Report R 45618，The International Emergency Economic Powers Act: Origins, Evolution, and Use。关于针对俄罗斯与乌克兰军事冲突而发布的制裁的更多信息，参见 CRS Insight IN 11871， Russia’s Invasion of Ukraine: New Financial and Trade Sanctions；及 CRS Report R 45415，U.S. Sanctions on Russia。

经济制裁的执行

违反经济制裁的个人可能面临民事或刑事处罚。执法行动可以直接针对违反制裁的行为，而其他执法行动也可以处理在调查违反制裁行为时涉及或发现的其他违法行为。

海外资产控制办公室（OFAC）

如果海外资产控制办公室认为个人或实体可能存在违反经济制裁的行为，可以启动执法程序。根据调查得到的证据，海外资产控制办公室可出具以下几种调查结果：没有违规认定、要求提供进一步信息、出具警示函、出具违规认定、处以民事罚款的违规认定或移送刑事处理。7 如果海外资产控制办公室有理由认为违反制裁行为可能仍在持续或再次发生，也可以发出停止令。在实施经济制裁时，海外资产控制办公室还可以撤销、暂停、修改、扣留或拒绝批准从事特定交易的许可。

如果OFAC处以罚款，罚款金额根据相关法定授权（通常是 IEEPA）和OFAC对具体情况的评估而不同。为计算罚款，OFAC首先确定“基础金额”，考虑违规行为是否属于“恶劣”以及个人是否自愿自我披露违规行为。恶劣或非恶劣认定是基于对包括违法者的故意；对制裁计划目标的危害；以及个案（如商业复杂性）在内的因素的考虑。然后OFAC将考虑处罚的加重和减轻因素，包括违法者是否采取了补救措施或配合 OFAC的调查，并在计算最终处罚时综合考量。

如果海外资产控制办公室认为某一案件可能需要受到刑事处罚，可以将案件提交司法部进一步审查。在此类案件中，除了定罪后个人可能面临的刑事处罚外，海外资产控制办公室还可以处以民事处罚。

美国司法部（U.S. Department of Justice）8

美国司法部处理违反制裁的刑事行为。它还通过对洗钱等可能助长违反制裁行为的其他调查来处理执法问题。隶属司法部的国家安全部门牵头对违反制裁行为进行起诉，而其他起诉则由其他部门（包括刑事部下属的洗钱和资产追回科）负责。

• 制裁违规案件

与 OFAC的民事执法权一样，美国司法部处理制裁违规行为的刑事执法权源于多部法律。由于多数制裁是依据 IEEPA实施的，美国司法部的起诉一般也依据 IEEPA进行。

• 与制裁有关的案件

司法部还可寻求通过非制裁权力处理促成违反制裁的行为。特别是，司法部可寻求通过对洗钱或其他金融犯罪的调查起诉逃避制裁的行为。在进行这类调查时，司法部可利用其民事和刑事没收权力扣押被确定为非法行为所得的资产。比如，2022年3月2日，司法部长梅里克·加兰（Merrick Garland）宣布在司法部内成立“克利普托俘获工作队（Task Force KleptoCapture)”，以执行制裁、出口限制和其他美国针对俄罗斯2022年与乌克兰发生军事冲突所采取的经济反制措施。除调查违反制裁行为外，工作队还将调查破坏经济制裁的行为，包括洗钱和逃避"了解客户"义务的情况，并有可能扣押经查明为非法行为所得的资产。司法部和财政部还参与了多边俄罗斯精英、代理和寡头（REPO）任务组。该任务组的成立是为了让各国能够“共享信息以采取具体行动，包括制裁、资产冻结、民事和刑事资产扣押以及刑事起诉。”

资产扣押

美国没收资产的权力一般来源于民事和刑事没收法令，而不是制裁机构。 《美国法典》的许多章节均设有刑事没收机构，该机构要求被告没收“受污染”财产，即涉及或源自于某些非法行为的财产。正如最高法院在Honeycutt诉美国一案 【137 S. Ct. 1626, 1631 (2017)】中所述，这些法律“服务于重要的政府利益，例如‘分离罪犯与其非法所得’，[以及]‘向被错误剥夺或骗取的人全额返还财产’。”例如，《美国法典》第18编第982节规定，如果被告被定罪后的不动产或动产涉及或可追溯至各种犯罪行为，包括洗钱、证券欺诈、邮件或电汇欺诈，则该等财产可被刑事没收。

民事没收允许政府对财产提起诉讼，而不是对个人提起诉讼，通常是基于财产涉嫌犯罪的理论。例如，《美国法典》第18篇第981节允许美国政府寻求对涉及或可追溯到洗钱、证券欺诈、邮件或电汇欺诈等行为的动产或不动产进行民事没收。 与刑事案件不同，政府寻求没收其财产的个人不需要获得刑事定罪。此外，不同于刑事案件，“无辜业主”可以根据其不知悉导致没收的违法行为，或者在知悉该等违法行为后已采取所有合理措施终止该物业参与该等行为为由，对民事没收提出抗辩【《美国法典》第18篇第983节】。

尽管国会在制定刑事和民事没收条款时保留了很大的自由裁量权，宪法对超额罚款的条款限制了没收法律的适用范围。在美国政府诉Bajakajian一案【524U.S.321, 334(1998)】中，没收不能“与被告罪行的严重性严重不相称”。在Austin诉美国政府一案【509U.S.602, 622, 622(1993)】中，法院在涉及民事判决中提到，“超额罚款”条款仅在相关法律规定的目的至少部分是惩罚性的而非严格的救济性的（例如，将没收与实施某些犯罪挂钩）时适用。

其他联邦机构

除 OFAC和司法部外，一些联邦机构也参与了制裁执行工作。 比如，财政部的金融犯罪执法网络（Financial Crimes Enforcement Network, FINCen）根据银行保密法《Bank Secrecy Act》的职责，负责监控可疑交易并向司法部提供有关可能反映规避制裁行为的信息。此外，商务部工业和安全局（Bureau of Industry and Security，BIS）负责监管双重用途物项（即军民两用物项）的出口管制，并有权禁止这些物项向海外资产控制办公室某些制裁名单上的个人或实体出口。

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注释：

1. OFAC隶属于美国财政部，其主要负责对国家和个人团体（例如恐怖分子和毒品走私者）发布、管理和执行经济和贸易制裁。OFAC通常针对特定政府、地区、实体和个人发布制裁清单，并对违反OFAC规定与制裁清单内的国家、实体或个人进行交易的行为实施处罚。OFAC的制裁主要分为“一级制裁”（primary sanctions）和“二级制裁”（secondary sanctions）。一级制裁旨在禁止美国人和存在“美国连接点”的非美国人与被实施一级制裁的国家、实体或个人进行交易。二级制裁适用于与美国不存在任何关联的非美国人，其目的是在国际范围内起到威慑作用，迫使相关非美国实体在被制裁国家市场和美国市场中作出选择。

2. 商务部的工业与安全局（BIS）是处理涉及有关国家安全及高科技事项的商务部职能部门之一。BIS声称将通过确保有效的出口管制和条约合规体系，促进美国继续保持战略技术领先地位，实现国家安全、外交政策和经济目标。BIS根据《出口管制条例》，决定美国产品是否要取得商务部出口许可。此外，BIS依法管辖三种不同的管制清单：实体清单（Entity List）、未经核实清单（UVL）以及被拒绝清单（DPL）。美国商务部的工业与安全局（BIS）主要负责管理和执行出口管制，包括对违反出口管制的行为进行行政处罚。然而，对于涉及刑事责任的违反出口管制行为，BIS会将案件移交给美国司法部，由司法部进行刑事起诉。因此，虽然商务部（BIS）在出口管制中起着重要作用，但它本身并不直接进行刑事起诉。这是由美国的法律体系和机构职责决定的。在美国，刑事起诉通常由司法部负责。

3. 美国法典第50篇35章1702节(a)条的原文内容：

(a) In general 

(1) At the times and to the extent specified in section 1701 of this title, the President may, under such regulations as he may prescribe, by means of instructions, licenses, or otherwise—

 (A) investigate, regulate, or prohibit—

 (i) any transactions in foreign exchange,

 (ii) transfers of credit or payments between, by, through, or to any banking institution, to the extent that such transfers or payments involve any interest of any foreign country or a national thereof,

 (iii) the importing or exporting of currency or securities, by any person, or with respect to any property, subject to the jurisdiction of the United States; 

 (B) investigate, block during the pendency of an investigation, regulate, direct and compel, nullify, void, prevent or prohibit, any acquisition, holding, withholding, use, transfer, withdrawal, transportation, importation or exportation of, or dealing in, or exercising any right, power, or privilege with respect to, or transactions involving, any property in which any foreign country or a national thereof has any interest by any person, or with respect to any property, subject to the jurisdiction of the United States; and

 (C) when the United States is engaged in armed hostilities or has been attacked by a foreign country or foreign nationals, confiscate any property, subject to the jurisdiction of the United States, of any foreign person, foreign organization, or foreign country that he determines has planned, authorized, aided, or engaged in such hostilities or attacks against the United States; and all right, title, and interest in any property so confiscated shall vest, when, as, and upon the terms directed by the President, in such agency or person as the President may designate from time to time, and upon such terms and conditions as the President may prescribe, such interest or property shall be held, used, administered, liquidated, sold, or otherwise dealt with in the interest of and for the benefit of the United States, and such designated agency or person may perform any and all acts incident to the accomplishment or furtherance of these purposes.

 (2) In exercising the authorities granted by paragraph (1), the President may require any person to keep a full record of, and to furnish under oath, in the form of reports or otherwise, complete information relative to any act or transaction referred to in paragraph (1) either before, during, or after the completion thereof, or relative to any interest in foreign property, or relative to any property in which any foreign country or any national thereof has or has had any interest, or as may be otherwise necessary to enforce the provisions of such paragraph. In any case in which a report by a person could be required under this paragraph, the President may require the production of any books of account, records, contracts, letters, memoranda, or other papers, in the custody or control of such person.

中文意思大概是：

(a)总则 

(1) 在本法第1701条规定的时间和范围内,总统可以根据其制定的规则,通过发布指示、许可或其他方式—

 (A)调查、监管或禁止—

 (i)任何外汇交易,

(ii) 通过、由或到任何银行机构的信贷转让或支付,以涉及任何外国或其国民的利益为限,

(iii) 任何人或任何受美国司法管辖区约束的财产的货币或证券的进出口; 

(B) 调查、在调查期间冻结、监管、指示和强制、作废、无效、防止或禁止任何购买、持有、扣留、使用、转让、提款、运输、进口或出口或处理或行使与之相关的任何权力、特权的任何财产,该财产涉及任何外国或其国民的利益,或任何受美国司法管辖区约束的财产;以及 

(C) 当美国进行武装敌对或遭到外国或外国国民攻击时,没收任何受美国司法管辖区约束的外国人、外国组织或外国政府的财产,如果总统确定其计划、授权、协助或参与这种对美国的敌对或攻击; 所有这种被没收的财产的权利、所有权和利益,应按总统指示的时间、方式和条款,归属总统可能不时指定的该机构或人员;并应按总统规定的条款和条件,该机构或人员应以美国的利益和福祉为前提持有、使用、管理、清算、出售或以其他方式处理这种财产,并可以执行完成或推进这些目的的所有相关行为。 

(2) 在行使第(1)款授予的权力时,总统可以要求任何人全面记录并如报告或其他形式在宣誓下提供关于第(1)款提及的任何行为或交易的完整信息,无论是在该行为或交易之前、期间或之后,或关于任何外国财产的利益,或关于任何外国或其任何国民曾经或正在拥有任何利益的任何财产,或根据需要执行该款条文的其他信息。 在任何人可能被要求根据本款提供报告的情况下,总统可以要求出示该人保管或控制的任何账簿、记录、合同、信件、备忘录或其他文件。

4. Executive Order 14024 原文内容：

Executive Order 14024 of April 15, 2021 Blocking Property With Respect To Specified Harmful Foreign Activities of the Government of the Russian Federation

By the authority vested in me as President by the Constitution and the laws of the United States of America, including the International Emergency Economic Powers Act (50 U.S.C. 1701 et seq.) (IEEPA), the National Emergencies Act (50 U.S.C. 1601 et seq.) (NEA), section 212 (f) of the Immigration and Nationality Act of 1952 (8 U.S.C. 1182 (f)), and section 301 of title 3, United States Code, I, JOSEPH R. BIDEN JR., President of the United States of America, find that specified harmful foreign activities of the Government of the Russian Federation—in particular, efforts to undermine the conduct of free and fair democratic elections and democratic institutions in the United States and its allies and partners; to engage in and facilitate malicious cyber-enabled activities against the United States and its allies and partners; to foster and use transnational corruption to influence foreign governments; to pursue extraterritorial activities targeting dissidents or journalists; to undermine security in countries and regions important to United States national security; and to violate well-established principles of international law, including respect for the territorial integrity of states—constitute an unusual and extraordinary threat to the national security, foreign policy, and economy of the United States. I hereby declare a national emergency to deal with that threat.

Accordingly, I hereby order:

Section 1. All property and interests in property that are in the United States, that hereafter come within the United States, or that are or hereafter come within the possession or control of any United States person of the following persons are blocked and may not be transferred, paid, exported, withdrawn, or otherwise dealt in:

(a) any person determined by the Secretary of the Treasury, in consultation with the Secretary of State, and, with respect to subsection (a) (ii) of this section, in consultation with the Attorney General, or by the Secretary of State, in consultation with the Secretary of the Treasury, and, with respect to subsection (a) (ii) of this section, in consultation with the Attorney General:

中文意思大概是：

2021年4月15日第14024号行政命令  对俄罗斯联邦政府的特定有害境外活动实施财产封锁
凭借美利坚合众国宪法和法律赋予我作为总统的权力,包括《国际紧急经济权力法案》(50 U.S.C. 1701等)、《国家紧急状态法案》(50 U.S.C. 1601等)、《1952年移民和国籍法案》第212条(f)(8 U.S.C. 1182 (f))和《美利坚合众国法典》第3标题第301条的权力,我,小约瑟夫·R·拜登,美利坚合众国总统,认定俄罗斯联邦政府的某些具体有害境外活动——特别是破坏美国及其盟友和伙伴进行自由、公平民主选举和民主体制的努力;参与和促进针对美国及其盟友和伙伴的恶意网络活动;利用跨国腐败影响外国政府; 追捕异见人士或记者的域外活动;破坏对美国国家安全至关重要的国家和地区的安全;以及违反包括尊重国家领土完整在内的公认国际法原则——对美利坚合众国的国家安全、外交政策和经济构成非同寻常和非常规的威胁。我在此宣布国家紧急状态以应对这一威胁。
因此,我在此命令:
第一节。凡在美国境内、今后进入美国境内、或者现在或今后由任何美国人控制或所有之财产与财产权益,如经财政部长经与国务卿商议后确定,对本节(a)(ii)部分经与司法部长商议后确定,或经国务卿经与财政部长商议后确定,对本节(a)(ii)部分经与司法部长商议后确定之下列人员,应予以冻结,不得转让、支付、出口、提取或以其他方式处理:
(a) 任何人员,若由财政部长在与国务卿协商后确定,就本节(a)(ii)部分在与司法部长协商后确定,或者由国务卿在与财政部长协商后确定,就本节(a)(ii)部分在与司法部长协商后确定:

5. Specially Designated Nationals and Blocked Persons List (SDN List), 该清单由OFAC负责指定并维护，被列入SDN List意味着受到美国的经济制裁。受到的影响主要有：美国公民和公司禁止与名单上的个人和实体进行任何交易或业务往来；名单上的个人和实体在美国的资产会被冻结；外国公司如果与名单上的个人和实体有业务往来,也有可能受到美国的制裁；名单上的个人会被拒绝入境美国。总之，被列入SDN List意味着完全被美国排除在经济系统之外,无法与美国及与美国有业务关系的个人和公司进行任何活动或交易。这对被列入名单的个人和实体造成非常严重的经济和声誉损害。被列入OFAC SDN List的典型原因主要有：1. 涉嫌从事恐怖主义、贩毒、核扩散等活动。OFAC会将相关个人或组织列入名单,冻结其在美资产,切断其与美国的联系。2. 违反美国的制裁政策。例如与美国存在制裁关系的国家像伊朗、叙利亚、朝鲜等的个人和实体。3. 涉嫌人权侵犯或腐败。美国会以此惩罚一些外国政权的相关官员。4. 危害美国国家安全或外交政策利益。一些外国政府官员由于所代表的政权采取危害美国利益的政策而被列入。5. 涉嫌从事网络攻击、黑客行为、间谍活动等针对美国的行为。6. 涉嫌违反对美国的经济禁运。例如在禁运期间与古巴进行交易。总而言之,主要涉及损害美国利益或违反美国法律的个人和组织会被考虑列入SDN List。列入名单是美国重要的经济制裁手段之一。

6. Non-Specifically Designated Nationals List (Non-SDN List), 被列入该名单意味着虽然不被视为目标,但与名单上的个人或实体有业务往来会受到审查或限制。具体影响取决于列入名单的原因,可能面临运营风险或声誉风险。被列入OFAC Non-SDN List的常见原因包括：1. 与SDN实体有联系 - 例如SDN实体的子公司、联营公司、高管等。与SDN实体有交易往来,可能引起OFAC关注。2. 来自或所在的国家或地区 - 如果来自或在对美政策敌对的国家或地区,例如伊朗、叙利亚、朝鲜等,即使不是SDN也可能被列入Non-SDN。3. 所处行业 - 从事对美构成安全威胁的行业,如防务、核、导弹、监控等敏感行业。4. 活动引起关注 - 有证据显示企业或个人从事违反出口管制、支持恐怖主义等可疑活动。5. 所有权链牵扯 - 企业所有权链涉及上述问题实体或个人,即使自己不是目标也可能被列入。6. 替代名称 - 替代名称或误拼误写导致被错误列入。OFAC根据各种信息做出决定,受制裁风险的企业和人员即使本身并非设定目标,也有可能被列入Non-SDN List。例如“非SDN中国军事综合体企业”清单（Non-SDN Chinese Military-Industrial Complex Companies, NS-CMIC List），这个清单首次于2021年6月3日提出，当时拜登政府将59家中国企业列入了该清单，并同时发布了一项新的行政命令即《第14032号行政命令》。这个清单是针对中国军事综合体企业的，包括那些在中国经济的国防及相关物资行业或监视技术行业将要经营或已经经营的实体。

7. 即 no violation; a request for further information; a cautionary letter; a finding of a violation; a finding of a violation with civil monetary penalty; or a criminal referral.

8. 在美国，刑事案件的司法程序与民事案件在多个重要方面有所不同。在联邦刑事案件开始之初，主要参与者是美国律师（检察官）和陪审团。在大多数法院程序，包括所有刑事诉讼中，美国律师均代表美国政府。美国联邦检察官有三种处理刑事案件的方式：一是不起诉；二是与辩护方达成辩诉交易，从而以较少罪名或者较轻罪名起诉；三是向法院提起公诉。助理检察官有权调查人员、发出传票、提出正式的刑事指控、与被告进行辩诉交易以及给予证人和被指控的罪犯豁免权。美国司法部下辖的执行办公室，专门负责管理联邦检察官及其办公室。联邦检察官接受司法部的监督，并从司法部获得履职的便利。