国际紧急经济权力法(IEEPA)的规定，援引和解释

本报告根据Congressional Research Service (CRS) 于2022年3月25日发布的《The International Emergency Economic Powers Act: Origins, Evolution, and Use》全文翻译

目前修订的IEEPA授权总统可以

(A) 调查、规范或禁止:

(i) 任何外汇交易；

(ii) 在任何银行机构之间、通过任何银行机构或向任何银行机构进行的信贷转移或付款，只要这种转移或付款涉及任何外国或其国民的任何利益；

(iii) 货币或证券的进口或出口；以及

(B) 调查，在调查期间冻结、限制、指导和强制、取消、无效、防止或禁止任何人获取、持有、扣留、使用、转让、撤回、运输、进口或出口、或交易、或行使与任何外国或其国民拥有利益的任何财产有关的任何权利、权力或特权，或涉及受美国管辖的任何财产的交易；

(C) 当美国正处于武装敌对状态或受到外国或外国国民的攻击时，没收他所确定的策划、授权、协助或参与对美国的这种敌对状态或攻击的任何外国人、外国组织或外国的受美国管辖的任何财产。被没收的该等财产的所有权利、所有权和权益，应在总统指示的时间和条件下，归属于总统不时指定的机构或个人，并按总统规定的条款和条件，为美国的利益而持有、使用、管理、变现、出售或以其他方式处理这些利益或财产，而这些指定的机构或个人可执行与完成或促进这些目的有关的任何行动。⁶⁶

行使这些权力可以“处理对美国国家安全、外交政策或经济的任何异常和重大的威胁，且全部或实质部分来源于美国境外时，如果总统针对该威胁宣布国家进入紧急状态。”⁶⁷总统可以根据NEA规定的程序援引IEEPA。当宣布国家进入紧急状态时，NEA要求总统“立即”向国会递交宣布紧急状态的报告，并在《联邦公报》上公告。⁶⁸总统还必须明确其拟援引的法律条款。⁶⁹

除了NEA的要求外，IEEPA还规定了进一步的限制。首先，IEEPA要求总统在行使IEEPA授予的任何权力之前，“在所有可能的情况下”与国会商议。⁷⁰一旦总统宣布了援引IEEPA的国家紧急状态，他或她必须立即向国会递交一份报告，具体说明：

(1) 有必要行使这种权力的情形;

(2) 为何总统认为这些情况对美国的国家安全、外交政策或经济构成不寻常和重大的威胁，而这些威胁的全部或实质部分来源是在美国境外;

(3) 为处理这些情况将行使的权力和行使这些权力时将采取的行动;

(4) 为什么总统认为这些行动对于处理这些情况是必要的；以及

(5) 将对其采取此类行动的任何外国，以及对这些国家采取此类行动的理由。⁷¹

其后，总统应在行使权力后的每六个月内至少报告一次根据IEEPA采取的行动。⁷²根据NEA，紧急状态可由总统终止，或由国会的特殊联合决议终止，或在总统没有在《联邦公报》上公告并向国会递交一份通知，说明这种紧急状态在该周年后继续有效的情况下自动终止。⁷³

对IEEPA的修订

国会已经对IEEPA进行了八次修订（表1）。在这八次修订中，有五次改变了对违反根据该法律发布的命令的民事和刑事处罚。其他修正案排除了某些信息材料，并在2001年9月11日的恐怖袭击后扩大了IEEPA的范围。国会还针对最高法院的一项裁决对NEA进行了修订，要求以联合决议而不是共同决议的方式终止国家紧急状态。

表1：对IEEPA的修订记录

Congressional Research Service (CRS)，摘自《美国法典》注释。

IEEPA对信息材料规定的修订

按照最初的规定，IEEPA保护美国人参与与受制裁的外国人交换“任何邮政、电报、电话或其他个人通讯，但不涉及任何有价物品的转移”的权利。1988年和1994年的修订更新了这一受保护的权利清单，以包括交流各种形式的公开信息。⁷⁴经修订，该法案目前保护“信息或信息材料的交流，包括但不限于出版物、电影、海报、唱片、照片、缩微胶片、缩微胶卷、磁带、光盘、艺术作品和新闻电报”，只要这种交流不因与武器扩散或国际恐怖主义有关的国家安全或外交政策原因而受到控制。⁷⁵

美国《爱国者法案》对IEEPA的修正⁷⁶

与TWEA不同，IEEPA最初颁布时并不允许总统没收资产。⁷⁷ 2001年，应乔治žWž布什政府的要求，国会修订了IEEPA，作为《美国爱国者法案》⁷⁸的一部分，将没收被冻结资产的权力还给了总统，但仅限于某些情况下：

...总统可以... 当美国正在进行武装敌对行动或受到外国或外国国民的攻击时，没收任何[总统]认定的计划、授权、协助或参与针对美国的这种敌对行动或攻击的外国个人、外国组织或外国的受美国管辖的任何财产。被没收的任何财产的所有权利、所有权和利益，应在总统指示的时间和条件下，划归总统不时指定的机构或个人，并按照总统规定的条款和条件而持有、使用、管理、清算、出售或以其他方式处理这些利益或财产，而且这些指定的机构或个人可以采取任何与完成或促进这些目的有关的行动。⁷⁹

司法部长约翰-阿什克罗夫特（John Ashcroft）在谈到情报和执法机构为识别和阻止恐怖主义资金流动所做的努力时，告知国会：

目前，总统的权力仅限于冻结资产和阻止与恐怖组织的交易。我们需要的不仅仅是冻结的能力。我们必须有能力扣押。与恐怖组织做生意一定是个失败的提议。恐怖分子的资助者必须为他们支持杀害无辜美国人的恐怖主义而付出代价。

与总统[发布第1322480号行政命令 ⁸⁰]和他[2001年9月24日]的声明相一致，我们的提案赋予执法部门有能力扣押恐怖分子的资产。此外，对那些故意参与金融交易、为涉及恐怖行为收益洗钱行为的人，将追究刑事责任。⁸¹

解释这些修正案的众议院司法委员会报告对其目的描述如下：

IEEPA第203条（50 U.S.C. §1702）授予总统权力，在他确定美国存在异常和重大的威胁时，可以行使与外国商业有关的某些权力。根据这项权力，除其他外，总统可以冻结美国管辖范围内的某些外国资产。TWEA作为一项单独的法律，授权总统在国会宣战时取得敌方资产的所有权。

该法案第159条修订了IEEPA第203条，在美国受到武装袭击，或国会已颁布法律授权总统对外国、外国组织或外国国民使用武装力量的情况下，为总统提供类似于目前TWEA规定的权力。总统根据这一授权取得所有权的任何外国资产的收益必须放在一个独立的账户中，只能按照授权支出这些收益的法规来使用。

第159条还对IEEPA第203条进行了一些澄清和技术性修改，其中大部分不会改变该条款目前的执行方式。⁸²

很明显，政府从未利用授予的权力来没收基地组织在美国境内的资产。相反，政府试图通过没收程序来取得这些资产。⁸³

2003年3月20日，第一次也是至今为止唯一一次根据IEEPA使用这一权力。⁸⁴当天，乔治žWž布什总统在第13290号行政命令中命令将查封的“伊拉克政府及其机构、工具或控制的实体的财产”划归“财政部......”。[以便]“用于援助伊拉克人民和协助伊拉克重建”。⁸⁵然而，总统的命令不包括没收的伊拉克的外交和领事财产，以及在2003年3月20日之前为履行根据《外国主权豁免法》和《恐怖主义风险保险法》第201条对伊拉克做出的判决而下令扣押的资产⁸⁶（据报道该资产总额约为3亿美元）。⁸⁷

随后的一项行政命令查封了伊拉克前官员及其家属的财产，将这些被查封的资金的所有权划归财政部，以便转入伊拉克发展基金（DFI），用于“满足伊拉克人民的人道主义需求，经济重建和修复伊拉克的基础设施，继续解除伊拉克的武装，支付伊拉克民政管理的费用，以及其他有利于伊拉克人民的目的。” ⁸⁸伊拉克发展基金是根据联合国安理会第1483号决议设立的，该决议要求各成员国冻结伊拉克前政府和萨达姆-侯赛因及其政权的高级官员及其家庭成员的所有资产，并将这些资产移交给伊拉克发展基金，然后由美国管理。这些没收的资产大部分被联盟临时权力机构（CPA）用于重建项目和其部门运作。⁸⁹

《美国爱国者法案》还对IEEPA第203条进行了另外三项修正。⁹⁰即在增加调查权力之外，还增加了在调查未决期间查封资产的权力。⁹¹它澄清了受IEEPA管辖的财产的利益类型是“受美国管辖的任何人的利益或与任何财产有关的利益”；⁹²还增加了(c)款，其中规定：

在根据本条规定对某一决定进行司法审查时，如果该决定是基于机密信息（如《机密信息程序法》第1(a)条所定义），该信息可以单方面且不公开地提交给进行复审的法院。本款并未赋予或暗示任何要求司法复审的权利。⁹³

正如众议院司法委员会报告中所述，这些条款旨在澄清和编纂现有的做法。⁹⁴

______________________________________

Note：

66 50 U.S.C. §1702.

67 50 U.S.C. §1701.

68 50 U.S.C. §1621.

69 50 U.S.C. §1631.

70 50 U.S.C. §1703(a).

71 50 U.S.C. §1703(b).

72 50 U.S.C. §1703(c).

73 50 U.S.C. §1622.

74 P.L. 100-418 (August 23, 1988); P.L. 103-236 (April 30, 1994). The amendments were introduced by Rep. Howard Berman (D-CA) and are occasionally referred to as the “Berman Amendments.” For more background, see, “Sleeping with the Enemy? OFAC Rules and First Amendment Freedoms,” Perspectives on History (May 2004).

75 Codified as amended at 50 U.S.C. §1702(b)(3).

76 This section was authored by Jennifer K. Elsea, Legislative Attorney, American Law Division (ALD), CRS.

77 P.L. 95-223. House, Trading with the Enemy Act Reform Legislation, p. 15 (“This grant of authorities does not include the following authorities … : (1) the power to vest … property.”); Senate, International Emergency Economic Powers Legislation, p. 5 (“Authority to vest property, seize records and regulate purely domestic economic transactions would not be granted.”).

78 Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism (USA PATRIOT) Act of 2001, P.L. 107-56, 115 Stat. 272.

79 P.L. 107-56 §106, 115 Stat. 272, 277, codified at 50 U.S.C. §1702(a)(1)(C) (2018).

80 E.O. 13224, 66 Federal Register 49,079 (September 24, 2001).

81 Administration’s Draft Anti-Terrorism Act of 2001: Hearing before the Committee on the Judiciary, 107th Cong., 1stsess., serial no. 39 (Washington, DC: GPO, 2001), p. 7 (testimony of Attorney General Ashcroft).

82 U.S. Congress, House, Report of the Committee on the Judiciary to Accompany H.R. 2975, 107th Cong., 1st sess., H.Rept. 107-236 (Washington, DC: GPO, 2001), p. 62.

83 See United States v. All Funds on Deposit with R.J. O'Brien & Assocs., 783 F.3d 607, 617 (7th Cir. 2015) (insurance companies’ attempt to intercede in civil forfeiture action involving Al Qaeda assets).

84 E.O. 13290, 68 Federal Register 14,307 (March 24, 2003).

85 Ibid.

86 P.L. 107-297, 116 Stat. 2322 (2002).

87 See Tom Schoenberg, “Fights Loom for Iraqi Riches,” Legal Times (March 31, 2003). Judgment creditors were paid about $140 million from the vested assets to cover the unsatisfied portions of judgments and interest.

88 E.O. 13315, 68 Federal Register 52,315 (September 3, 2003).

89 GAO-04-579T Recovering Iraq’s Assets (March 18, 2004). As of March 2004, according to GAO, the CPA had spent $1.67 billion of the $1.9 billion for “emergency needs, including salaries for civil servants and pensions, and for ministry operations.” Ibid. at 7. The CPA was also authorized to use the more than $900 million in assets seized by the U.S. military in Iraq for humanitarian and reconstruction activities. Ibid.

90 P.L. 107-56 §106, 115 Stat. 277 (2001).

91 P.L. 107-56 §106, codified at 50 U.S.C. §1702(a)(1)(B) (2018).

92 P.L. 107-56 §106, codified at 50 U.S.C. §1702(a) (2018).

93 P.L. 107-56 §106, codified at 50 U.S.C. §1702(c) (2018).

94 House, Report of the Committee on the Judiciary to Accompany H.R. 2975, 62.