美国经济制裁法规解析及企业合规要点

经济制裁不仅是一个政治问题，也是一个复杂但又十分重要的法律问题。说复杂，是因为这个问题交织了各国的国内法和国际法，规定繁杂，而相关的法律也经常变化更新。说其重要，是因为在过去几年中关于经济制裁的国际执法达到了一个前所未有的高度，受影响的是所有从事跨国投资和贸易的企业。避免违反经济制裁法规成为所有跨国公司，尤其是从事金融和贸易行业的一个重大挑战。

企业需要关注自身业务所涉国家和地区的经济制裁制度，避免成为相关国家和地区政府执法的对象。本文将重点介绍美国关于经济制裁的规定，并从实务的角度出发，分析企业如何做好应对经济制裁的合规工作。

一、关于经济制裁的几个基本问题

（一）什么是经济制裁？

经济制裁是一个国际法层面的概念。随着实践的发展，目前经济制裁更多指的是一个国家或国际组织出于外交或是国家安全的目的，停止或限制与制裁对象的贸易和金融往来，具体的手段包括全面中止贸易、禁运特定物资（Embargo）、人员禁入以及冻结制裁对象的资产等。

（二）为什么要进行经济制裁？

最初，经济制裁的主要目的是作为一种替代战争的手段，通过与盟友一起断绝与某个国家经济上的往来，给对方施加压力，期望不通过战争能达成普通外交手段难以取得的效果。

冷战之后的经济制裁，更多的是为了应对世界面临的安全危机和人道主义危机，维护世界和平。9·11事件深刻地改变了经济制裁的国际格局。美国对从事恐怖主义活动，或对恐怖主义进行资助的个人、组织和国家不遗余力地展开全方位的打击，其中就包括对其实施严厉的经济制裁。

（三）美国如何运用经济制裁？

美国经济制裁的两种最主要方式是禁止贸易（Trade Prohibition）和冻结资产（Assets Block）。前者是指，美国人不得与制裁对象发生法律禁止的贸易；后者是指，美国人（主要是金融机构）要履行对制裁对象名下资产的冻结义务（不得转让、支付等）并及时向政府报告。在一些制裁项目下，美国还禁止原本不属于美国管辖的第三国与制裁对象之间的贸易，违反者要受到相应的制裁。

（四）哪些部门主管美国经济制裁？

美国实施经济制裁的主要执法机构是下设于财政部的海外资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control，“OFAC”），它成立于朝鲜战争时期的1950年。经济制裁是美国外交政策中的重要一环，国务院（Secretary of State）是OFAC执行经济制裁的合作机关，OFAC的很多决策必须要征求国务院的意见。

除此之外，美国商务部、司法部、联邦调查局、能源部、国防部还可能会依据不同的法律，对不同的方面进行经济制裁和出口管制的执法。但总体来说，OFAC承担着美国经济制裁的主要职责。

二、关于美国经济制裁的几个重要法律问题

（一）目前美国都有哪些制裁项目？

目前，美国OFAC网站上列举了几十项制裁项目（Programs），其中一大类是以国别命名，比如伊朗制裁，另一大类是以打击目标命名，比如反恐怖主义制裁。这些项目通常被分为2种类别：全面制裁与非全面制裁。

1、全面制裁（Comprehensive Sanction）

全面制裁是指面向特定国家（地区）的全方位的制裁，禁止美国人与该国家（地区）的政府、任何行业、实体开展任何贸易，无论是进口、出口还是金融等等，除非获得OFAC的许可证（License）。这类制裁的对象有古巴、伊朗、朝鲜、叙利亚、克里米亚，也是目前最为严厉的制裁。通俗来讲，这是一种“地毯式”制裁。

2、非全面制裁（Non-comprehensive Sanction）

这种制裁又通常被称为选择性制裁或针对性制裁（Targeted Sanction），相对全面制裁，这种制裁更为精确。非全面制裁可以是针对特定的行业（Sectoral Sanctions），比如2014年克里米亚事件后，美国对俄罗斯实施的便是这种行业制裁，禁止美国人与俄罗斯在油气领域的贸易。非全面制裁也可以针对特定的实体，比如禁止美国与特定企业之间的贸易。

（二）哪些人需要遵守美国经济制裁法律？

美国经济制裁法律适用于美国人这点毋庸置疑，该法律体系中的美国人（U.S. Persons）具体是指：美国公民、永久居民、在美国境内的任何实体、在美国注册的企业及其分支机构。在一些特定的制裁项目里（如伊朗与古巴制裁项目），美国公司在海外的子公司也被视为美国人。

许多中国公司简单地相信，因为它们不是在美国注册的公司或没有美国资本参与，那么美国制裁法律就对它们不适用。这样的理解是错误的。美国的经济制裁法规具有很强的域外效力，在以下情形下，非“美国人”也要遵守美国的制裁法规：

1、非美国人（Non U.S. person）与美国之间产生了一定的管辖因素。

管辖因素也可以理解为与美国的连接点（Nexus）。当前美国对非美国人进行管辖的几个常见情形有：

● 使用了美国的金融系统。例如使用美元进行交易。

● 违法行为发生在美国领土。

● 违法行为涉及美国人。

2、次级制裁（Secondary Sanction）

所谓次级制裁，就是非美国人在与美国不存在任何管辖因素的情形下，依然要遵守美国的某些针对特定国家和特定领域的制裁法规。举例而言，特朗普政府宣布退出《伊核协定》之后，美国恢复了此前的大量次级制裁，非美国人不得与伊朗的汽车行业、石油行业等发生贸易。

三、美国经济制裁的严厉措施

根据《国际紧急经济权力法》（50 U.S.C.A. 1705），美国人或者因与美国产生管辖因素的主体违反经济制裁法规的要承担相应的法律后果，包括：民事上，最高赔偿金额是25万美元或违法行为涉及交易额的两倍，取更高值。刑事上，故意违反经济制裁法规的，判处最高100万美元的罚金，自然人还可能面临不超过20年的刑期（由美国司法部起诉）。

四、中国企业应该如何降低美国经济制裁的风险

与美国制裁项目有关的国家开展业务的中国企业应对业务的制裁风险及时进行评估，建立客户筛查系统，并通过尽职调查识别交易中直接或间接涉及的高风险客户。如企业进行并购或交易前，需加强交易前尽职调查工作。

同时，面临制裁风险的企业还应考虑建立经济制裁合规体系。2019 年5月2日，OFAC 发布了题为 “OFAC合规承诺框架”（A Framework for OFAC Compliance Commitments）的指南（“OFAC框架”），为企业如何建立有效的制裁合规体系提供了指引。OFAC框架建议所有制裁合规体系应包括5个基本组成部分：（1）管理层承诺；（2）风险评估；（3）内部控制；（4）测试和审计；（5）培训。